Was ist eine NGO? Begriff, Geschichte, UN-Charta
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Die Vereinten Nationen wurden im Sommer 1945 in San Francisco gegründet. Ihre Charta zählt 19 Kapitel und 111 Artikel. Genau drei Sätze, Artikel 71, regeln das Verhältnis zur Zivilgesellschaft. Diese drei Sätze sind die Geburtsstunde des Begriffs, der heute jede zweite Bundestagsdebatte prägt: non-governmental organization, NGO.
Wer Artikel 71 zum ersten Mal liest, sucht nach einer Definition. Es gibt keine. Die Charta legt nur fest, dass der Wirtschafts- und Sozialrat „geeignete Vereinbarungen" mit nichtstaatlichen Organisationen treffen darf. Was eine solche Organisation ist, klärt sie nicht. Das liest man nochmal.
Was Artikel 71 sagt — und was nicht
Der originale englische Wortlaut, am 26. Juni 1945 in San Francisco unterzeichnet:
Die deutsche Übersetzung wurde am 9. Juni 1973 im Bundesgesetzblatt veröffentlicht, anlässlich des Beitritts der Bundesrepublik zu den Vereinten Nationen. Bis dahin war die Bundesrepublik 28 Jahre lang kein UN-Mitglied — und „NGO" als Begriff in Deutschland faktisch ein Wort ohne amtliche Heimat.
Drei Dinge fallen am Wortlaut auf. Erstens: Die Charta definiert NGO über das, was sie nicht ist — nichtstaatlich. Eine positive Definition fehlt. Zweitens: Der Wirtschafts- und Sozialrat „kann" Vereinbarungen treffen — er muss nicht. Drittens: Ob und wieviel Geld dabei fließen darf, sagt der Artikel nicht. Auch nicht: ob die NGO ihrerseits vom Staat finanziert sein darf.
Genau diese Lücke wird in den folgenden Lektionen wichtig.
Wie der Begriff nach Deutschland kam
Wann das Wort „NGO" zum ersten Mal in einem deutschen amtlichen Dokument auftauchte, ist nicht eindeutig zu datieren. Der Duden hat den Eintrag „Nichtregierungsorganisation" — wann er aufgenommen wurde, dokumentiert der Verlag nicht öffentlich. Eine Bundestags-Drucksachen-Recherche zur frühesten Verwendung ergab kein eindeutiges Ergebnis. Diese Spur bleibt offen.
Klar ist nur der amtliche Anker: Mit der deutschen Fassung der UN-Charta von 1973 wird „non-governmental organization" zum ersten Mal als Rechtsbegriff in Deutschland fixiert. Bis dahin ist der Begriff in der Bundesrepublik eine außenpolitische Vokabel — gebraucht, wenn von UN-Konferenzen die Rede ist, aber ohne Adressaten in der eigenen Verwaltung.
Was eine NGO heute rechtlich in Deutschland ist
Nichts. Genauer: nichts Definiertes.
Das deutsche Recht kennt den Verein (§§ 21 ff. BGB), die Stiftung (Stiftungsrecht der Länder), die GmbH (GmbHG), die gemeinnützige GmbH als steuerrechtliche Sonderform (§ 52 AO) — aber das Wort „NGO" oder „Nichtregierungsorganisation" taucht in keinem Bundesgesetz als Legaldefinition auf. Eine NGO ist in Deutschland kein juristischer Tatbestand. Sie ist ein Selbstbild.
Was es gibt, sind behördliche Arbeitsdefinitionen. Das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit (BMZ) beschreibt eine NGO in seinem Online-Lexikon als „Verband oder Gruppe, die gemeinsame Interessen vertritt, nicht gewinnorientiert und nicht von staatlichen Institutionen abhängig" ist. Eine Verwaltungs-Faustregel, kein Gesetz. Was „nicht abhängig" konkret heißt, sagt das BMZ nicht. Auch nicht: ob eine Organisation, die zu 73 Prozent aus Steuermitteln finanziert wird, noch „nicht abhängig" ist.
Wer diese Frage stellt, landet bei der Amadeu Antonio Stiftung — die genau diese Zahl im Jahresbericht 2024 ausweist (siehe Wiki-Eintrag). Oder bei der gGmbH CORRECTIV, deren staatlicher Förderanteil ähnliche Größenordnungen erreicht (Wiki-Eintrag). Beide würden sich selbst weiter als nicht-staatlich bezeichnen. Beide haben formal recht.
Wieviele NGOs gibt es eigentlich? Faktor 47
Wer wissen will, wieviele NGOs es in Deutschland gibt, bekommt zwei Zahlen geliefert.
Die Bundesregierung nannte 2024 die Zahl 530. Eine weitere Zählung aus dem Jahr 2015, die Selbsthilfegruppen und Bürgerinitiativen mitrechnet, kommt auf etwa 25.000. Der Unterschied: Faktor 47.
Das liegt nicht an mangelnder Sorgfalt. Beide Zahlen sind richtig — abhängig davon, was man unter „NGO" versteht. Die Schwierigkeit fängt damit an, dass der deutsche Gesetzgeber den Begriff nie definiert hat. Eine offizielle Gesamtstatistik existiert nicht. Wer eine Zahl braucht, muss erst entscheiden, welche.
Das Deutsche Zentralinstitut für soziale Fragen (DZI), das immerhin das Spendensiegel verwaltet, zählt nicht NGOs, sondern Spendensummen — 2024 waren das 12,4 Milliarden Euro. Wie sich diese Summe auf wie viele Organisationen verteilt, gibt das DZI nicht aus. Auch nicht: welcher Anteil davon Steuermittel sind, die als Spende durch eine NGO durchgereicht werden.
Was daraus folgt
Wer den Begriff „Nichtregierungsorganisation" wörtlich nimmt, erwartet eine Organisation, die ohne Regierung arbeitet. Wer in den deutschen Bundeshaushalt schaut, findet etwas anderes. Diese Diskrepanz hat das Recht 1945 in San Francisco angelegt — und in den 80 Jahren seither nicht aufgelöst.
Was diese Lücke in der Praxis bedeutet, ist Gegenstand der nächsten sieben Lektionen. Konkret:
- Wie regelt das Ausland dieselbe Frage? (Lektion 2)
- Wieviel staatliches Geld fließt — und mit welcher Begründung? (Lektion 3)
- Welche Rechtsformen nutzen NGOs eigentlich, und warum gerade diese? (Lektion 4)
- Wann verlieren NGOs ihre Gemeinnützigkeit — und warum nur selten? (Lektion 5)
- Amadeu Antonio Stiftung — 73 % öffentliche Mittel bei Eigenbezeichnung „nicht-staatlich"
- CORRECTIV gGmbH — vergleichbare Förderquote, andere Rechtsform
- Campact e.V. — wird in Lektion 5 als Kontrast-Fall zum Attac-Urteil ausführlich behandelt
Quellen
- UN-Charta, Artikel 71 — Originaltext der Vereinten Nationen, online beim UN Legal Repertory. Deutsche Fassung: Bundesgesetzblatt 1973 II, S. 430 (Beitritt der Bundesrepublik).
- UN San Francisco Conference, 25. April – 26. Juni 1945 — Dokumentation des US-Außenministeriums (Foreign Relations of the United States 1945).
- Bundestag, Kurzmeldung zur NGO-Finanzierung (HIB 2024) — Bestätigung, dass keine gesetzliche Legaldefinition existiert: Bundestag HIB 1119008.
- BMZ-Lexikon „Nichtregierungsorganisation (NRO)" — behördliche Arbeitsdefinition: bmz.de/de/service/lexikon/14716.
- Bundeszentrale für politische Bildung (bpb), Zahlen und Fakten Globalisierung — Hintergrund zur Spannweite der NGO-Zählungen: bpb.de/52808.
- DZI Spenden-Almanach, Spendensumme 2024 — dzi.de.
- Amadeu Antonio Stiftung, Jahresbericht 2024 — Förderanteil 73 %; Detailauswertung im Wiki-Eintrag Amadeu Antonio Stiftung.
Offene Punkte dieser Lektion: Das genaue Datum der ersten amtlichen Verwendung von „NGO" / „Nichtregierungsorganisation" in einer Bundestags-Drucksache ließ sich nicht zweifelsfrei datieren. Auch das Duden-Aufnahmejahr ist beim Verlag nicht öffentlich dokumentiert. Beide Punkte werden in einer späteren Version ergänzt, wenn Primärquellen vorliegen.
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Häufige Fragen
Rechtlich ist eine NGO in Deutschland nichts Definiertes. Das Wort "NGO" oder "Nichtregierungsorganisation" taucht in keinem Bundesgesetz als Legaldefinition auf. Das deutsche Recht kennt zwar konkrete Rechtsformen wie Verein, Stiftung, GmbH und gemeinnützige GmbH, aber eine NGO ist kein juristischer Tatbestand, sondern ein Selbstbild. Es existieren nur behördliche Arbeitsdefinitionen, etwa die des BMZ.
Der Begriff entstand mit der UN-Charta, die 1945 in San Francisco unterzeichnet wurde. Ihr Artikel 71 erwähnt erstmals "non-governmental organizations", ohne sie zu definieren. In Deutschland wurde der Begriff erst mit der deutschen Fassung der UN-Charta von 1973 als Rechtsbegriff fixiert, veröffentlicht am 9. Juni 1973 im Bundesgesetzblatt anlässlich des UN-Beitritts der Bundesrepublik.
Dazu kursieren zwei sehr unterschiedliche Zahlen. Die Bundesregierung nannte 2024 die Zahl 530, während eine Zählung aus dem Jahr 2015, die Selbsthilfegruppen und Bürgerinitiativen mitrechnet, auf etwa 25.000 kommt. Der Unterschied beträgt Faktor 47. Beide Zahlen sind richtig, je nachdem, was man unter "NGO" versteht; eine offizielle Gesamtstatistik existiert nicht, weil der Gesetzgeber den Begriff nie definiert hat.
Ja, denn weder die UN-Charta noch deutsches Recht definieren, ab wann eine Organisation als staatlich abhängig gilt. Der Artikel nennt als Beispiel die Amadeu Antonio Stiftung, die im Jahresbericht 2024 einen Anteil von 73 Prozent öffentlicher Mittel ausweist und sich dennoch als nicht-staatlich bezeichnet. Auch die gGmbH CORRECTIV erreicht laut Artikel eine ähnliche Förderquote. Beide haben formal recht, weil eine verbindliche Definition fehlt.